经对《征求意见稿》规定逐条认真研究，北京市创业投资法学研究会提出以下具体修改建议，仅供立法部门参考，也欢迎各位专家批评指正。
一、关于总则相关条文的修改建议
（一）关于私募基金的名称问题。《征求意见稿》第2条第四款规定，私募基金名称应当包含“基金”“私募基金”字样，经营范围中应当包含“从事私募基金投资活动”等体现私募基金特点的字样，法律、行政法规和本办法另有规定的除外。第9条第三款则规定，未经登记，任何单位或者个人不得使用“私募基金”“私募基金管理”“创业投资基金”字样或者近似名称进行资金募集、投资管理等私募基金业务活动，法律、行政法规另有规定的除外。“基金”既可以是指私募基金，也可以是公募基金，具体指代什么并不明确。同时，“私募基金”已包含“基金”，将“基金”与“私募基金”并列使用，存在表述重复问题。在第9条第三款中，也没有出现“基金”这一表述。建议将第2条第四款中“基金”删除。
二、关于私募基金管理人相关条文的修改建议
（二）私募基金管理人的业务范围问题。《征求意见稿》第13条严格限制了私募基金管理人所从事的业务。这样的限制过于严格，不符合实践也没有必要。实践中，私募股权基金管理人会为被投企业提供大量增值服务，这些服务有的收费、有的不收费，视具体情况而定，因此应该允许私募基金管理人从事上述咨询或顾问业务。此外，私募股权基金管理人之间经常合作，相互介绍项目资源，也会根据具体情况收取适当财务顾问费，与其自身业务并不冲突。建议放宽私募基金管理人的业务范围，将其表述为“私募基金管理人根据相关法律法规的规定开展私募基金管理相关业务”。
（三）私募基金管理人的同等权益问题。《征求意见稿》第16条规定，私募基金管理人使用自有资金投资所管理的私募基金时，“应当与其他投资者所持的同等份额享有同等权益、承担同等风险”。但实践中，私募基金管理人以自有资金投资于其所管理的私募基金时，常常是以“特殊有限合伙人”的普通合伙人身份，还会做出一些特别规定，如“不承担管理费及绩效收益”等，不会是同等权益。建议在本条后增加“基金协议另有约定的除外”。
（四）私募基金管理人集团化经营问题。《征求意见稿》第19条规定，私募基金管理人不得出资设立分支机构。为管理私募基金财产必须设立子公司的，私募基金管理人应当将子公司纳入统一合规风控管理，并及时向基金业协会和注册地、设立机构所在地中国证监会派出机构报告。同时，根据《私募条例》及最新备案政策，只有私募基金管理人才能管理基金并收取管理费。但实践中，有一定规模的私募基金管理人均采用集团化管理方式，即在主要地区设子公司，并进行统一管理。既然明确了私募基金管理人可以设立子公司，就应该进一步明确纳入统一管理的子公司可以与私募基金管理人一起参与私募基金管理并收取管理费，并尽快出台私募基金管理人集团化经营相关规则。建议明确规定“私募基金管理人及其控股子公司纳入统一管理，共同参与经营”。本条最后一句中的“报告”应改为“备案”，突出的针对的是行政相对人的经营行为。
同时，本条规定“私募基金管理人不得出资设立分支机构”，过于“一刀切”。对于在全国范围内开展业务的私募基金管理人而言，为更好开展业务，吸纳北京、上海、深圳等地的优秀人才，需要在当地缴纳社保公积金，因此存在设立分公司的需求。建议对于不同管理规模的管理人进行差别化处理，允许符合条件的私募基金管理人设立分公司，并通过分公司为本地员工缴纳社保，将相关表述修改为“私募基金管理人可以根据需要出资设立分支机构”。
（五）私募基金管理人的相关人员展业问题。《征求意见稿》第20条规定“私募基金管理人的控股股东、普通合伙人、实际控制人不得从事与私募基金管理相冲突的业务”，该规定过于笼统和宽泛，需要进一步细化。如实际控制人是否可以从事一般性投资业务、是否可以与私募基金共同投资？实践中都是可以的，是否构成“相冲突业务”？所以应取消此类笼统的禁止性规定，原则上允许控股股东、普通合伙人、实际控制人开展关联交易，但应履行相关程序和信息披露义务，建议规定“私募基金管理人的控股股东、普通合伙人、实际控制人从事与私募基金管理相冲突的业务，应根据法律法规或合同约定履行相关程序和信息披露义务”。
三、关于私募基金托管人相关条文的修改建议
（六）关于特定私募基金强制托管问题。《征求意见稿》第23条规定“接受资产管理产品、私募基金投资的”“主要投资单一标的的”私募基金应当托管，这是一项新增要求。但在实践中，会有特别简单的私募基金产品架构情形，可能仅仅是因为结构需要才搭建的SPV，对于这个简单的SPV进行托管徒增交易成本，也没有必要。如果投资人一致同意不托管，也应该遵从投资人的意见。此外，从控制资金使用的角度看，专项投资基金（即主要投资单一标的的私募基金）的资金使用相对简单，且投资时效要求高，安全性较高，结合存在划转风险可能性低，不建议进行专项基金必须托管并特别公示。建议删除“接受资产管理产品、私募基金投资的”“主要投资单一标的的”私募基金应当托管的要求。
（七）私募基金托管人责任问题。《征求意见稿》第24条原则规定了私募基金托管人责任，且没有对私募股权基金托管人的托管责任做适当区分。关于私募股权基金的托管人责任，存在较大争议。证券体系认为托管人应承担《信托法》下的受托人责任，即连带责任；银行体系认为私募股权基金与公募基金有很大区别，其托管人应承担有限的托管责任。实践中，对于涉及自然人或民营企业为主要出资人的私募股权基金，托管人（银行及证券公司）均不愿意开立托管账户、提供托管服务。实际上，私募股权基金与公募基金及私募证券基金有很大区别，私募股权基金的非现金资产在托管人的托管范围之外，托管人很难进行有效监督。建议区分情况，对于私募证券基金，按照既有规定执行；对于私募股权基金，明确有限托管责任，即区分私募股权基金的现金资产、非现金资产，分别规定不同的托管责任。同时，尽快会同有关部门制定适用于私募股权基金的托管规则。
四、关于私募基金产品相关条文的修改建议
（八）私募基金财产的使用问题。《征求意见稿》第29条规定“私募基金财产不得直接或者间接用于下列投资或者活动：（一）信贷、借（存）贷、担保等；……”，该规定太过宽泛。本条限制的是“私募基金财产”并强调“直接或间接”使用。但在实践中，私募股权基金可能从事并购交易，在并购交易中通常会设立并购主体并采用杠杆，因此会存在借贷行为，并购主体也会进行相应担保，否则并购交易基本难以操作。建议改为“不从事信贷、借（存）贷、担保等业务”。
（九）私募基金担保问题。第29条规定，“私募基金以股权投资为目的，可以按照合同约定为被投资企业提供一年期限以内借款、担保，但借款或者担保到期日不得晚于股权投资退出日……”。根据《民法典》与《担保法司法解释》对担保制度的相关规定，担保期限的起算日与到期日要以主合同债务履行期限的确定为前提，实践中，主合同债务的履行受很多不确定因素的影响而难以预先确定，相应地，以主债务履行期限为前提的担保期间的起算日与到期日也往往难以确定。同时，《民法典》与《担保法司法解释》关于担保、保证期间的规定也区分诸多情况，不同情况下担保、保证期间的起算日与到期日均不同。因而《征求意见稿》中该款规定在复杂的投资实践与担保实践活动中可能不具有可操作性，建议删除相关表述，改为“私募基金以股权投资为目的，可以按照合同约定为被投资企业提供一年期限以内借款，但借款到期日不得晚于股权投资退出日……”。
（十）关于私募股权投资基金的扩募问题。《征求意见稿》第31条规定“私募股权投资基金同时符合以下条件的，可以扩募：……”。首先需要明确何为“扩募”？基金募集通常有一个募集期，在募集期里可以通过多次募集完成基金的募集。如果“扩募”是指基金首次募集之后的后续募集行为，则完全没有必要对投资者增加新的限制，因为就基金募集而言，首次募集与后续募集的要求应该是一样，无需区别对待。建议删除第31条第（二）项和第（三）项。对于本条第2款“开展单一项目投资的私募基金不得向原投资者之外的其他投资者扩募”，对单一项目基金的限制也没有必要，建议删除。
（十一）私募基金仅限货币出资问题。《征求意见稿》第34条规定，私募基金仅限“货币出资”，此举限制了出资形式。对于大量需要重组（老基金）或进行S交易的私募基金而言，也限制了其交易形式，给基金重组及S交易带来极大不便。建议给与适当灵活性，以促进基金重组及S交易，划定一个货币出资的最低比例（如50%）。
（十二）私募基金类型变更的程序问题。《征求意见稿》第35条允许变更私募基金类型。在目前私募股权基金的备案实践中，一旦完成备案，没有特殊理由不允许变更私募基金类型。但不少私募股权基金同时也满足创投基金条件，二者在税收优惠政策方面存在很大不同。之前备案时可能因为某种原因选择一个类型进行备案，但经营中发现与实际情况不符或基金策略有调整，应允许变更私募基金备案类型，以便利私募基金管理人的经营。建议明确私募股权基金类型的变更程序。
同时，《征求意见稿》第35条规定“基金经理、基金管理团队或者关键人士”发生变更，应及时向基金业协会办理变更备案手续。但实践中，“基金经理、基金管理团队或者关键人士”并非法定登记事项，其概念也很不清晰和准确，并且不同私募基金中，对“基金经理、基金管理团队或者关键人士”的约定差别也很大。建议删除此项，不要作为基金业协会的变更登记事项，由基金协议进行约定哪些人士为基金经理、基金管理团队或者关键人士。
（十三）单一投资者的范围问题。《征求意见稿》第37条规定“私募基金管理人接受单一投资者委托设立私募基金的，双方可在基金合同中就私募基金投资决策机制、托管、信息披露、审计进行特别约定。单一投资者限于本办法第四十二条第（一）（四）（五）（六）项规定的投资者，且私募基金实缴规模不得低于1亿元”。该条规定将专项基金的单一投资者限制为大型金融机构及大型基金，实无必要。实体企业（特别是民营企业）也是合格投资者，也有专业管理人员，应当允许其设立专项基金。要求“私募基金实缴规模不得低于1亿元”也不合理，增加了行业的募资困难。建议删除“单一投资者限于本办法第四十二条第（一）（四）（五）（六）项规定的投资者，且私募基金实缴规模不得低于1亿元”的表述。
（十四）私募股权专项基金个人LP起投标准问题。《征求意见稿》第38条第（二）项规定私募股权专项基金个人LP的起投标准为1000万元。但当前情况下，私募股权基金普遍募资较难，80%以上私募基金公司（包括一些头部公司）的组合基金很难募资，基本上靠专项基金在支撑业务。如果将个人LP的起投标准提高至1000万，基本上专项基金的募资也不可能了，此举可能对整个私募股权基金行业的发展带来较大冲击，不利于国家引导社会资金投资“卡脖子”的科技创新领域。建议适度降低私募股权专项基金个人LP的起投标准，但加强对合格投资者确认环节、风险提示环节等的管理。
五、关于合格投资者相关条文的修改建议
（十五）关于单个投资者投资标准问题。第41条规定了单个投资者的投资标准，分为100万、300万、500万三挡。考虑私募股权基金风险较高，特别是单一项目基金的风险尤其高，适当提高标准具有合理性。但第41条的标准仍然过高，不利于解决目前私募股权行业募资难的问题，并且实践中很容易将“实缴金额”演化为“首次实缴金额”，否则无法在备案时证明实缴金额。但在私募股权基金实践中，一般看的是认缴规模，实缴金额是分步到位的，如果将上述表述理解为“首次实缴金额”，就进一步提高了门槛。建议将《征求意见稿》中的“实缴金额”修改为“认缴并且最终实缴金额不少于……”，若备案后投资者最终的实缴金额少于最低要求，则由私募基金管理人整改或清理。
六、关于私募基金投资运作、退出和信息披露相关条文的修改建议
（十六）私募基金嵌套问题。《征求意见稿》第54条规定了私募基金嵌套问题。2018年资管新规对嵌套问题进行了规定，主要解决资管行业因多头监管、标准不一而产生的监管套利问题。实际上，私募股权与资管新规中的资产管理行业存在较大差异，应结合其特点另行规定，在私募股权基金进行股权投资及并购投资时，合作方较多、资金来源多元、交易结构复杂，需要设计多重结构，因此可能涉及嵌套。这是行业特点决定的，一定程度上也是私募股权行业创造性及生命力的体现，一味限制嵌套将会限制行业的发展，也不符合行业发展的实践。同时，资管新规明确规定不适用于私募股权行业，因此私募股权基金并未严格执行嵌套的相关规定，但也没有在此方面出现重大风险，如果要求其严格执行嵌套规定并开展清理，会给行业带来较大冲击。建议金融机构的资管产品仍适用资管新规关于嵌套的相关规定，但对于私募股权基金应允许嵌套，删除不超过二层嵌套的规定。
（十七）私募基金财产的清算问题。《征求意见稿》第57条规定，“基金合同终止的，私募基金管理人应当在发生终止情形之日起5个工作日之内组织对私募基金财产进行清算，基金合同另有约定的除外。”从监管角度督促基金管理人按期清算产品，有助于加速基金退出从而推动行业走向正循环。但现实中基金到期无法退出存在三种情形：一是对于投资者较多的基金，可能由于无法达成一致延期的共识而导致基金无法退出清算；二是对于投早投小的创投基金，由于项目发展周期长，存在基金到期时依然有发展潜力较大的项目，如果此时组织清算将会损害部分投资者的利益；三是投资组合中如果有一个项目存在诉讼等异常情况，也会导致基金无法退出清算。因此，如果按照《征求意见稿》“强制清算”，或将不利于引导资金“投早投小投科技”。建议以普通合伙人（GP）和LP以及相关市场主体达成一致意见为基金是否退出的准则，更有利于私募机构和创新企业的发展。
（十八）关于私募基金信息披露的内容及时点问题。《征求意见稿》第60条规定了详细的私募基金信息披露要求。第一，不同投资者对信息披露的要求差异很大，建议针对私募基金的信息披露，坚持基金合同约定优先于规则规定的原则。第二，实践中，各方对信息披露的认识差异较大，基金业协会有必要制定较为清晰的信息披露指引或行业最佳实践，在确保投资者对基金信息的透明度的同时，明确投资者的知情权边界，避免过度干扰私募基金管理人正常开展业务，甚至滥用知情权。第三，该条规定“私募基金管理人发生重大事项变更，……，应当在2个工作日内向投资者披露有关信息”，其中“2个工作日”的要求过于严格，建议有适当的灵活性，修改为“及时”或适当延长，例如改为“10个工作日”。同时，建议根据我国私募基金投资者信息获取能力和风险评估能力的不同，将合格投资者区分为合格机构投资者、合格自然人投资者，并建立差异化信息披露制度，实施差异化信息披露。
七、关于创业投资相关条文的修改建议
（十九）关于创投基金的优惠政策及差异化监管要求问题。《私募条例》专章规定了创投企业的优惠政策及差异化监管的要求，《征求意见稿》第七章对创投基金作出特别规定。但《征求意见稿》关于创投企业的扶持政策及差异化监管措施仍然比较原则，创投企业在实践中遇到的困难仍然较难解决，如实践中创投企业在工商登记及审批、创投基金备案等方面既没有简化手续、也没有鼓励措施，还面临税负过重的问题。建议进一步落实国务院《私募条例》关于创投企业的扶持政策，出台更多更具体的规定，真正促进创投企业的发展。
八、关于附则相关条文的修改建议
（二十）关于过渡期问题。《征求意见稿》第79条规定了过渡期及整改要求。对于私募基金管理人进行整改是必要的，因为私募基金管理人会有持续性经营活动。但对于已成立及管理中的基金是否需要整改就值得商榷。特别是《征求意见稿》提高了合格投资者门槛，对于嵌套问题要求两年内整改完毕，均会给行业带来重大影响，如私募基金管理人清退不符合新标准的合格投资者欠缺法律依据；由于私募股权基金流动性较低，如何清退也是问题完全不可操作；现有结构中存在的嵌套问题可能涉及已经完成的投资，如果整改，会提升现有管理项目的成本。此外，国内私募股权投资基金的存续期限一般仅为5-7年，因底层项目未能及时退出而进行展期十分常见，如未按照《征求意见稿》整改则不能展期，必须清算，将导致“清算难”问题，一刀切的强制清算将损害投资人利益。建议取消对已完成备案基金的整改要求，采用“新老划断”的方法，同时将私募基金管理人的整改期限由1年延长至2年。